«Одна другой не слаще» Почему Урсула фон дер Ляйен поссорилась с Каей Каллас и как их конфликт повлияет на отношения ЕС и России?

Европейский союз (ЕС) все чаще буксует во внешней политике: ключевые институты объединения спорят за полномочия, а отдельные страны блокируют их решения. В связи с этим Франция и Германия предлагают реформировать европейскую дипломатическую службу и ограничить возможность национального вето. Одновременно президент Европейской комиссии (ЕК) Урсула фон дер Ляйен все активнее перетягивает на себя вопросы внешней политики и обороны ЕС, что обостряет ее конфликт с главой евродипломатии Каей Каллас. Почему крупнейшие страны Евросоюза требуют реформировать объединение, что стоит за противостоянием Каи Каллас и Урсулы фон дер Ляйен и как их конфликт может повлиять на отношения ЕС с Россией — в материале «Ленты.ру».

«Будет легитимность, не будет силы»

1 сентября издание Politico опубликовало письмо 11 стран ЕС, включая Францию и Германию, к Кае Каллас. Они предложили реформировать Европейскую службу внешних связей (ЕСВС), а именно:

• назначить Каю Каллас первым вице-президентом Еврокомиссии, отвечающим за внешнюю политику и оборону;
• увеличить штат ЕСВС до пяти тысяч человек, причем треть сотрудников должны прикомандировать министерства иностранных дел стран ЕС;
• усилить роль Каи Каллас в координации стран ЕС в рамках Европейского совета — органа, объединяющего глав государств и правительств стран объединения.

Отдельно Германия предложила отказаться от единогласного принятия решений в сфере Общей внешней политики и политики безопасности в пользу квалифицированного большинства. Это позволит отдельным государствам реже блокировать решения ЕС. «Иначе у нас будет легитимность, но не будет силы», — говорится в предложении Министерства иностранных дел (МИД) Германии. Инициативу поддержали Нидерланды, Люксембург и Франция.

Германия также предложила несколько механизмов перехода к квалифицированному большинству:

• принцип «искреннего сотрудничества», при котором страны следуют принятым решениям даже при отсутствии формально обязывающей силы;
• «конструктивное воздержание» вместо прямого вето;
• «оговорку о переходе», единогласно перейти к квалифицированному большинству вне реформы учредительных документов Евросоюза;
• обязанность страны подробно объяснять причины применения вето.

Ключевые споры о реформе развернулись на неформальной встрече министров иностранных дел и обороны стран ЕС 1-2 сентября в ирландском графстве Уиклоу. Несмотря на усилия представителей Франции и Германии, большинство скептически отнеслись к инициативе и предложили вместо масштабной перестройки повысить эффективность уже существующих институтов.

Единого подхода не оказалось даже у Франции и Германии. Уже после встречи Германия направила другим странам отдельный документ с предложением напрямую интегрировать ЕСВС в структуру Еврокомиссии. Немецкие власти считают, что дипломатическая служба ЕС «отодвинута на второй план», ее влияние «уменьшилось», а нынешние «трения» с Еврокомиссией необходимо прекратить.

Министр иностранных дел Германии Йоханн Вадефуль заявил, что реформу планируется провести в течение полугода, и созвал на 2 декабря конференцию глав МИД стран — членов ЕС.

Франция еще в июне предлагала три варианта реформы, причем некоторые из них, наоборот, усиливали позиции Каи Каллас:

• передать всю внешнюю политику ЕС Еврокомиссии;
• передать функции дипломатической службы Совету ЕС, в который входят министры иностранных дел стран объединения;
• наделить главу евродипломатии широкими полномочиями в сфере безопасности и обороны как вице-президента Еврокомиссии.

В сентябре министр иностранных дел Франции Жан-Ноэль Барро, комментируя сообщения о совместной французско-немецкой инициативе, подчеркнул, что даже после интеграции ЕСВС в Еврокомиссию полномочия Каи Каллас как главы евродипломатии «должны быть реализованы в полной мере». По его словам, ЕС должен получить возможность «писать свою собственную историю», а верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности — использовать для этого все ресурсы объединения.

Как отметила в беседе с «Лентой.ру» доктор политических наук, профессор кафедры европейских исследований СПбГУ Татьяна Романова, спор о будущем ЕСВС показывает, насколько острой стала борьба европейских институтов за полномочия.

«Она видит себя куратором»

О реформе европейской дипломатии заговорили почти сразу после создания ЕСВС в 2011 году. Новая служба должна была соединить два разных механизма: межправительственную Общую внешнюю политику и политику безопасности и наднациональную систему Еврокомиссии, задействованную главным образом в экономических связях и помощи
развивающимся странам. В результате глава евродипломатии получил двойной статус, который неофициально прозвали «двойной шляпой».

Исследователи также отмечают зависимость ЕСВС от Еврокомиссии, нехватку сотрудников и недостаточное финансирование.

При этом нынешние проекты реформ во многом связаны с амбициями Урсулы фон дер Ляйен. Еще в 2019 году, в начале своего первого срока, она объявила о намерении сделать Еврокомиссию «геополитическим» органом, а после переизбрания в 2024 году сделала укрепление обороноспособности ЕС одним из главных своих приоритетов.

Как отмечает депутат Европейского парламента Начо Санчес Амор, именно при Урсуле фон дер Ляйен Еврокомиссия стала вмешиваться в работу европейской дипломатии. Он приводит несколько примеров:

• после выхода Великобритании из ЕС вице-президент ЕК Марош Шефкович получил право вести переговоры с Великобританией не только по торговым, но и по политическим вопросам;
• Еврокомиссия объявила о создании собственных разведывательных структур, дублирующих работу Комитета по политике и безопасности при Совете ЕС;
• Урсула фон дер Ляйен посетила церемонию учреждения президентом США Дональдом Трампом Совета мира, хотя не имела на это мандата.

Еще одним важным шагом стало учреждение должности еврокомиссара по вопросам обороны и космоса. Ее занял представитель Восточной Европы — бывший премьер-министр Литвы Андрюс Кубилюс. Вместе с новой должностью появился Генеральный директорат по вопросам оборонной индустрии и космоса, который фактически начал дублировать работу Европейского оборонного агентства (ЕОА) под руководством Каи Каллас.

При этом на два ключевых проекта Генерального директората по вопросам оборонной индустрии и космоса, подчиняющегося Еврокомиссии, выделили более 3 миллиардов евро.

16 сентября Урсула фон дер Ляйен предложила создать Европейский совет безопасности, в который вошли бы главы государств ЕС, а также Великобритании, Украины и Норвегии. Она также выступила за введение в ЕС аналога статьи 4 Североатлантического договора, предусматривающей экстренные консультации в случае угрозы безопасности. Эта инициатива развила более раннее предложение Андрюса Кубилюса о создании Европейского оборонного союза с участием стран, не входящих в ЕС.

По словам Татьяны Романовой, Урсула фон дер Ляйен фактически уже создала собственную систему управления внешней политикой ЕС и сейчас стремится закрепить за собой роль ее куратора, хотя формально эти полномочия ей не принадлежат.

«Проблема не в договорах»

Попытки реформы лишь обострили конфликт между Каей Каллас и Урсулой фон дер Ляйен: глава евродипломатии публично упрекнула президента Еврокомиссии, напомнив, что по Договору о ЕС именно верховный представитель должен обеспечивать взаимодействие между странами объединения и европейскими институтами. По ее словам, от дублирования полномочий должна отказаться прежде всего Еврокомиссия.

Одним из ответов Каи Каллас на попытки ограничить ее полномочия стала идея создать «группу светлых умов» по вопросам обороны. Возглавить ее должен был бывший генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен, а войти в состав — бывшие высокопоставленные чиновники стран ЕС, Великобритании и Украины. Как пишет Politico, решение создать такую группу «стало праздником» для украинских властей.

Однако Франция, Германия и Италия выступили против инициативы. Они сочли ее поспешной, указав на риск дублирования полномочий Еврокомиссии и структур НАТО. Особое недовольство Италии вызвало предполагаемое участие в группе бывшего министра обороны Роберты Пинотти, которая находится в оппозиции к действующему премьер-министру Джордже Мелони. По данным Politico, на встрече министров иностранных дел стран — членов ЕС в Ирландии Кае Каллас в итоге пришлось окончательно отказаться от проекта.

Поскольку реформу поддерживают ведущие страны ЕС, Кая Каллас может рассчитывать прежде всего на государства Центральной и Восточной Европы, заинтересованные в сохранении нынешней системы. Одновременно глава евродипломатии укрепляет руководство ЕСВС. Заместителем генерального секретаря по вопросам мира, безопасности и обороны она назначила бывшего представителя Франции при НАТО Давида Квача, а генеральным секретарем службы — бывшего заместителя премьер-министра Нидерландов Кайсу Оллонгрен, которой поручено собрать предложения стран ЕС по реформе дипломатической службы.

«Не лучшее время даже для таких дебатов»

Главным препятствием для реформы дипломатии ЕС остается необходимость согласовать новые правила со всеми государствами объединения. Полный отказ от единогласия во внешней политике потребовал бы пересмотра Договора о Европейском союзе и ратификации изменений всеми странами.

При этом действующий договор уже позволяет принимать отдельные внешнеполитические решения квалифицированным большинством. Однако для расширения этой практики требуется единогласное согласие Европейского совета, а решения по военным и оборонным вопросам остаются исключением. Реформу осложняют и разногласия между Францией и Германией. Франция больше заинтересована в сохранении ЕСВС и влияния национальных правительств на внешнюю политику объединения.

По словам Татьяны Романовой, пока страны ЕС могут прежде всего попытаться повысить эффективность уже существующих институтов, не выходя за рамки действующих договоров. Передача значительно больших полномочий на наднациональный уровень будет противоречить интересам самих государств.

Эксперт обратила внимание на противоречие в позиции самих стран ЕС. С одной стороны, они хотят сохранить контроль над внешней политикой. С другой — понимают, что право одного государства заблокировать общее решение наносит ущерб репутации всего объединения.

По словам Татьяны Романовой, после поражения Виктора Орбана на выборах в Венгрии проблема вето стала менее острой. Однако она может вновь обостриться после президентских выборов во Франции в 2027 году или расширения ЕС до 30 стран. Появление новых участников может привести к очередным блокировкам. Причем, по мнению политолога, наибольшие опасения вызывает возможное вступление Украины. «Речь идет в первую очередь не об условной Черногории, а прежде всего об Украине», — подчеркнула Романова.

***

Одним из итогов конфликта может стать досрочная отставка Каи Каллас: еще будучи премьер-министром Эстонии, она уже неоднократно уходила с поста, чтобы сформировать новую правящую коалицию.

Однако Татьяна Романова считает такой сценарий маловероятным: должность главы евродипломатии стала вершиной политической карьеры Каи Каллас. Да и для назначения ее преемника потребуется решение Европейского совета. «Я не вижу сценария, при котором она уйдет до конца срока. Для этого должна сложиться неимоверная ситуация», — отметила исследователь.

При этом она подчеркнула, что даже гипотетическая отставка вряд ли изменит политику ЕС в отношении России.