«Это главный процесс для страны» Что в России понимали под управлением, почему это дело поручили бюрократам и при чем тут Хрущев?
Слово «управление» кажется современным: оно связано с государственным аппаратом, бюрократией, менеджментом и контролем. Но в русском языке оно известно с глубокой древности, а с начала XVIII века прочно вошло в официальный язык власти. «Царское же управление требует страха, запрещения и обуздания», — писал царь Иван Грозный. Однако не всегда управление понимали только как приказ сверху. Его связывали с порядком, службой, ответственностью и заботой о людях. А в XX веке это слово стало одним из ключевых для СССР: его активно применяли в самых разных сферах, от плановой экономики до партийной работы. Когда возникло понятие «управление», почему его невозможно отделить от бюрократии и как оно стало одним из ключевых слов для современной российской власти — в материале совместного проекта «Ленты.ру», Mash и политолога Алексея Чеснакова «По понятиям: русский политический словарь».
В самом широком смысле управление — это воздействие на систему, которое помогает направить ее поведение. Такой системой может быть механизм, транспорт, учреждение, государство или общество.
В политике управление тесно связано с властью, но не совпадает с ней. Власть отвечает на вопрос, кто может принимать решения и подчинять других своей воле. Управление — на вопрос, как эти решения исполняются, через какие правила, процедуры и институты.
Политика невозможна без управления: само слово связано с корнем «прав-» — как в словах «править» и «право»
Политолог, руководитель научного совета Центра политической конъюнктуры (ЦПК) Алексей Чеснаков в разговоре с «Лентой.ру» отметил, что управление дополняет понятие «правление». Если правление указывает на саму власть, то управление показывает, как она действует на практике.
Управление предполагает рациональное, легитимное и нормированное функционирование, иерархию и правила
У управления есть несколько основных функций:
- структура и координация — распределение полномочий и ответственности между людьми, органами и подразделениями;
- целеполагание и планирование — определение задач, стратегии и необходимых ресурсов;
- стимулирование — создание условий, при которых система работает эффективнее;
- контроль исполнения — проверка выполнения решений и соблюдения норм;
- коммуникация — обмен информацией между разными частями системы.
Слово «управление» закрепилось и в названиях органов власти — от ведомственных управлений до местных и отраслевых структур.
Современное управление — это не только приказы и контроль, но и постоянная настройка системы: работа с людьми, ресурсами, технологиями и меняющимися условиями
При этом в российской традиции управление понимали шире, чем работу чиновников: с ним связывали порядок, ответственность, долг и служение.
Слово «управление» образовано от глагола «управлять», восходящего к древнерусскому «управити». В основе этого гнезда лежит корень «прав-» — тот же, что в словах «право», «правда», «правильный» и «править». Поэтому уже по происхождению «управление» связано не просто с властью, а с представлением о правильном порядке, направлении и исправлении.
Одно из ранних употреблений глагола «управити» относится к XI веку. В Служебной минее 1096 года говорится об «управляющем Слове Божием».
Слово Божие (...) все явно содержащее и управляющее Божией волей
В древнерусском языке «управити» было многозначным словом и могло означать «руководить», «направлять», «утвердить», «обуздать», «постановить», «соблюсти», «выполнить».
«Словарь русского языка (XI-XVII веков)» фиксирует еще более широкий круг значений: физически направлять, править страной, осуществлять духовное руководство, исправлять, устраивать правильно, достигать цели, утверждать, устанавливать, выполнять, рассудить справедливо или распорядиться чьей-либо судьбой.
Рядом с ним существовали слова «правлєниѥ» и «правити».
Слово «правление» могло означать управление кем-либо или чем-либо, установленное правило, справедливость, а также то, что придает движению нужное направление
Глагол «правити» тоже был близок к современному пониманию управления: он значил «направлять», «наставлять», «руководить», «указывать» и «распоряжаться». Но этим его значения не исчерпывались: в разных контекстах он мог означать «исправлять», «проверять», «судить», «взыскивать» и даже «мстить».
Само слово «управление» тоже встречается в древнерусских текстах. Одно из ранних употреблений найдено в церковном уставе, который приписывается князю Владимиру Великому.
Кто переступит сии правила, как мы управили по правилам святых отцов и по управленью первых царей, — да будут прокляты в сей век и в будущий семью соборами святых отцов вселенских
Однако в ранних текстах «управление» еще не имело одного устойчивого значения. Согласно «Словарю древнерусского языка» Измаила Срезневского, оно могло означать указание направления, исправление, устав, правило, а также действия или подвиги. В «Словаре старославянского языка» среди значений также указаны «правильный путь» и «добрый поступок».
В значении, более близком к современному, слово появляется в текстах о церковном управлении — например, в Рязанской кормчей 1284 года и Первой Псковской летописи XV века. Там оно уже обозначает не просто правильное направление или правило, а сферу ведения дел и порядок руководства.
Возложили все священство и весь Псков… на преосвященного архиепископа Иону, [как и] все те церковные управления
Многозначность слова сохранилась и в современном русском языке. Согласно Большому толковому словарю русского языка РАН, «управление» может означать:
- административное учреждение или орган внутри учреждения;
- руководство учреждением, организацией или транспортным средством;
- совокупность приборов, с помощью которых управляют машиной или механизмом;
- синтаксическую связь, при которой одно слово требует от другого определенной грамматической формы.
В Древней Руси «управление» еще не означало разветвленную бюрократическую систему. Скорее речь шла о праве и обязанности князя «правити землю» — направлять жизнь подвластного пространства, судить, защищать и поддерживать порядок.
Выражение «правити землю» означало не только военное руководство, но и устройство хозяйственной и судебной жизни
При этом «управление» понималось не только как власть над людьми, но и как духовное руководство. В одном из первых древнерусских текстов — «Слове о законе и благодати» митрополита Илариона — говорится о князе Владимире, который «управил» данный ему Богом народ пастырским трудом и привел его к спасению. Как отмечал политический теоретик, глава исследовательского центра Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге Олег Хархордин, управление здесь предстает как путь к Богу и праведной жизни по святым правилам.
Богом данный ему народ управив, стать с тобою непостыдно перед Престолом Вседержителя Бога и за труд пастьбы народа своего принять от Него венец славы нетленной
В похожей логике слово использовалось и в «Поучении Владимира Мономаха». Там появляется выражение «управить сердце» — то есть направить себя к праведному пути. Другая формула — «очима управление», управление своим взором, — связана с внутренней дисциплиной и борьбой со страстями, и восходит к древнегреческой традиции «управления собой».
С XIII века русские княжества оказались в зависимости от Золотой Орды. Их внутреннее устройство в основном сохранялось, но князья должны были получать ярлык — ханскую грамоту, подтверждавшую право на власть. Такие грамоты выдавались и митрополитам: они закрепляли привилегии церкви и освобождали духовенство от части повинностей.
Сам процесс выдачи ярлыка тоже мог описываться через слово «управлять» — в значении «устанавливать» и «утверждать порядок». В ярлыке хана Узбека митрополиту Петру Московскому говорилось: «И мы бо тако же управляемъ и жалуемъ, яко же и прежнии и цари ярлыки имъ давали и жаловали ихъ».
После нашествия 1237-1241 годов русские земли оказались в зависимости от Монгольской империи, а затем — от Золотой Орды. В российской историографии эту систему долго называли «монголо-татарским игом», но в настоящий период часто используют более нейтральное выражение «ордынское владычество».
Орда не уничтожила внутреннее устройство русских княжеств. Князья сохраняли свои земли, дворы, дружины, суд и местное управление. Но чтобы править, князь должен был получить ярлык — ханскую грамоту, подтверждавшую его право на княжение. Хан мог утверждать князей, смещать их, наказывать за неповиновение и вмешиваться в борьбу между претендентами на власть. Без такого утверждения власть князя считалась неполной и могла быть оспорена.
Зависимость включала не только политическое подчинение, но и судебные прерогативы хана и его представителей. Ордынская власть могла вмешиваться в споры между князьями, утверждать или смещать правителей, применять наказания и требовать исполнения ханских решений. Поэтому хан выступал не только внешним сюзереном, но и верховным арбитром в системе власти над русскими землями.
Важнейшей обязанностью русских княжеств была выплата ордынского «выхода» — главного налога с русских земель в пользу Орды. В XIII — начале XIV века его сбором ведали баскаки — ханские чиновники, представлявшие ордынскую власть на местах. Они контролировали поступление платежей и могли участвовать в принуждении княжеств к повиновению. Позднее обязанность собирать и передавать выход постепенно перешла к русским князьям.
Особое место занимала церковь. Митрополиты также получали ханские ярлыки, которые защищали духовенство от притеснений, подтверждали церковные владения и освобождали церковных людей от ряда налогов и повинностей.
Орда использовала и прямое военное давление. В 1252 году, например, карательный поход бека Неврюя на Северо-Восточную Русь привел к поражению и бегству великого князя владимирского Андрея Ярославича. Такие вмешательства показывали, что власть хана была основана на силе.
Традиционно прекращение ордынской власти над русскими землями связывают со стоянием на реке Угре в 1480 году. После этого Великое княжество Московское уже не признавало прежнюю зависимость от хана, а управление русскими землями все больше концентрировалось внутри самой Москвы.
Ордынский опыт часто связывают с усилением представлений на Руси о необходимости сильной власти, жесткой иерархии и подчинении центру
Постепенно управление стало связываться с централизацией власти. Это особенно заметно в эпоху Ивана III, когда Москва не только собирала земли, но и выстраивала новые формы правового и политического порядка. Одним из символов этого процесса стал Судебник 1497 года.
В этот период слово «управление» все чаще связывалось уже со светской жизнью и устройством власти. В одном из посланий богослова Иосифа Волоцкого, обращенном к великому князю, встречается выражение «управити царство» — то есть направить его на путь истинный, к должному порядку.
Политический философ Аркадий Недель отметил в разговоре с «Лентой.ру», что при Иване III начало меняться само понимание управления: речь шла уже не только о распоряжении текущими делами, но и о централизации власти.
Иван III рассматривал управление как процесс централизации власти, укрепления законности и идеологического возвышения Москвы
На рубеже XV-XVI веков в Русском царстве начали складываться и первые органы центрального управления — приказы. Сначала это были поручения и канцелярии при дворе, ведавшие отдельными государственными делами. В XVI-XVII веках из них выросла разветвленная приказная система: Посольский приказ занимался внешними сношениями, Челобитный — обращениями к царю, Стрелецкий — служилыми людьми и войском, а Приказ тайных дел — контролем за исполнением царских поручений.
Приказы стали прообразом будущих министерств, но их функции часто пересекались, что создавало управленческую путаницу
Появление приказов усложнило систему управления, но не сделало ее самостоятельной. Государственные дела все больше распределялись между разными ведомствами, однако верховный центр оставался прежним — воля государя. Особенно ясно это проявилось при Иване IV Грозном. При нем управление все сильнее замыкалось на фигуре самодержца — единого центра, чьи решения не подвергались сомнению.
Иван Грозный резко критиковал любые формы управления, при которых власть царя ограничивали вельможи или советники. В переписке с князем Андреем Курбским он противопоставлял самодержавие «многоначалию» и «многовластию», которые, по его мнению, вели государство к гибели.
«Посмотри на все это и подумай, какое управление бывает при многоначалии и многовластии, ибо там цари были послушны епархам и вельможам, и как погибли эти страны», — писал Иван Грозный князю Андрею Курбскому.
Как же царь сможет управлять царством, если допустит над собой бесчестье?
Такая модель распространялась не только на государство, но и на быт. В эту же эпоху протопоп Сильвестр, наставник Ивана Грозного, составил «Домострой» — текст о правилах домашней жизни.
Согласно «Домострою», глава семьи должен был управлять домом с «любовью и строгостью» и наставлять домашних «в страхе Божием»
При этом управление в Русском царстве не сводилось только к личной воле правителя. Именно при Иване Грозном начали созываться Земские соборы, где к управлению привлекались представители разных сословий. Позднее на соборах избирались русские цари, утверждались важнейшие законы — в том числе Судебник 1550 года и Соборное уложение 1649 года, определившее основы государственного управления.
Земский собор XVI века вышел собранием руководителей всех частей государственного управления, представителей всех ведомств, действовавших вне собора раздельно, в кругу своих особых задач
Управление в Петровскую эпоху
В Петровскую эпоху представления об управлении заметно изменились. Его все чаще связывали с рациональной организацией государственной жизни по европейскому образцу. На практике система оставалась эклектичной, но сама идея «правильного» управления стала одной из главных тем реформ.
Для Петра I эффективное управление было условием укрепления государства
Объясняя необходимость реформ, он ссылался, к примеру, на опыт Испании: «Гишпания многия земли, флоты, войска имела, но понеже регулярного разделения и учрежденное управление в советах не было, и для того оная великая махина и сила во времянное умаление… пришла…»
«Доброе управление государством» стало пониматься почти наравне с защитой страны — как одна из главных обязанностей монарха. Об этом писал и соратник Петра I, богослов Феофан Прокопович.
Управление в эту эпоху означало прежде всего порядок и организацию. Введенная «Табель о рангах» делила государственных служащих — военных и гражданских — на 14 классов. Она упорядочивала служебную иерархию и открывала возможность продвижения людям не только по происхождению, но и по заслугам.
должности были представлены в петровской «Табели о рангах»
Петр I также перестраивал сами органы управления. В 1711 году он учредил Правительствующий сенат — орган, который должен был замещать царя во время его отлучек и заниматься управлением государственными делами.
Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления
Согласно историку Евгению Анисимову, сенат должен был стать высшим органом управления и усилить бюрократизацию этой системы.
Однако сенат, просуществовавший до 1917 года, выполнял прежде всего надзорные и контрольные функции. В этом смысле он показывал важный сдвиг: управление начинало отделяться от непосредственной воли монарха и оформляться как особая государственная работа. «Люди, работавшие в Правительствующем сенате, занимались управлением, но не исполнительной властью в современном смысле. Они расследовали, насколько те или иные акты соответствуют законам и соотносятся между собой», — объяснил в разговоре с «Лентой.ру» политический философ Борис Межуев.
Другим важным шагом стало заимствование европейских практик.
По шведскому образцу была создана система коллегий — органов отраслевого управления
Они заменили приказы и должны были четче разделить сферы ответственности, хотя оставались подчинены монарху.
По шведскому образцу выстраивалась и территориальная система управления. Она включала несколько уровней:
- губернии во главе с губернаторами;
- провинции во главе с воеводами;
- дистрикты во главе с земскими комиссарами.
Все эти должностные лица назначались из центра, но не выстраивались в простую вертикаль. Например, воевода не подчинялся губернатору: их обязанности разграничивались. Так в империи складывалась единая бюрократическая система и даже культ рационального управления. «Ни одна общественная структура — от торговли до церкви, от солдатской казармы до частного дома — не могла существовать без управления, контроля или наблюдения со стороны специально созданных органов», — отмечал Евгений Анисимов.
Тем не менее, идеал рационального управления реализовывался с трудом, а новые практики часто соседствовали со старыми.
Низкая исполнительная дисциплина и развитая коррупция побуждали Петра к радикальным мерам противодействия, вызывая к жизни многочисленные чрезвычайные государственные органы, [которые] (…) довершили расстройство государственного аппарата в целом
Управление при Екатерине II
При Екатерине II представления об управлении расширились. В духе Просвещения оно понималось уже не только как работа приказов, распоряжений и чиновников, но и как искусство разумного устройства империи: умение пользоваться властью соразмерно с обстоятельствами, сохранять порядок и действовать с пользой для подданных.
При этом идея «управления собой» восходит к античной традиции: древнегреческое kybernao означало «вести», «направлять» и «управлять». Через латинское gubernare с этим корнем связано и слово «губерния». В русской культуре этот мотив существовал задолго до Просвещения. Он проявлялся и в «Поучении Владимира Мономаха» — в выражениях «управить сердце» и «очима управление», — и в монашеских практиках внутренней дисциплины.
Однако в XVIII веке эта идея получила новое звучание.
Просвещенный монарх должен был сначала научиться управлять собой и собственными страстями, а уже потом — людьми
Для Екатерины II управление было связано с умеренностью, единоначалием и способностью рационально использовать власть для успешного решения задач. В «Наказе» Комиссии о составлении проекта нового Уложения она писала, что главное искусство правителя состоит в умении понять, какую силу власти применять в разных обстоятельствах.
Самое высшее искусство государственного управления состоит в том, чтобы точно знать, какую часть власти, малую ли или великую, употребить должно в разных обстоятельствах
Одновременно императрица описывала государственное управление через образ большой семьи. Но если в более ранней традиции глава семьи часто напоминал грозного отца, то Екатерина II выстраивала другой образ — заботливой матери, которая печется о своих детях-подданных.
Каждая особенная семья должна быть управляема по примеру большой семьи, включающей в себе все частные
На практике особое внимание уделялось территориальной организации страны. Продолжая губернскую реформу, Екатерина II разделила губернии на уезды во главе с выборными капитан-исправниками, а несколько губерний объединились в генерал-губернаторства. Именно управленческая функция стала ключевой для капитан-исправников, губернаторов и генерал-губернаторов: они отвечали за порядок, исполнение распоряжений и связь центра с территориями.
Эта система территориального устройства с изменениями просуществовала до конца Российской империи.
Управление империей в XIX веке
При Александре I управление стало связываться с новой системой ведомств — министерствами, пришедшими на смену петровским коллегиям. На них возлагались текущие управленческие задачи.
Манифест «Об учреждении министерств» 1802 года вводил личную ответственность руководителей и исполнителей за службу. Так в системе управления появилась новая фигура — министр, который должен был «сообразить всякое дело с пользою и выгодами всех частей, ему вверенных».
Управление Государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое Министерство и находится под непосредственным управлением Министра, коего Мы назначаем ныне, или впредь назначить заблагорассудим
На протяжении XIX века во главе бюрократического аппарата по-прежнему оставался император. Он должен был быть не только верховным правителем, но и носителем идеи рационального управления. Однако монарх сохранял и старую роль главы большой государственной «семьи», а такую власть было трудно полностью подчинить формальным правилам.
На практике императоры нередко передавали повседневное управление профессиональным чиновникам. «[Царское окружение] не волновала сфера управления, которой занимались профессиональные бюрократы, обладавшие специальными знаниями. Императоры в таком окружении оказывались в политическом вакууме», — писал историк Кирилл Соловьев.
Усовершенствовать систему государственного управления пытался сподвижник Александра I, правовед Михаил Сперанский. Во «Введении к уложению государственных законов» он соотносил управление с исполнительной властью и предлагал точнее разделить ее на уровни и ветви.
Однако эти идеи не были реализованы. Николай I видел управление личной задачей императора-самодержца.
В Николаевскую эпоху особое значение получила императорская канцелярия, прежде всего ее III Отделение
Третье Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии — высший орган политической полиции Российской империи при Николае I и Александре II. Было создано в июле 1826 года после восстания декабристов, когда императорскую канцелярию разделили на несколько специализированных отделений.
Третье отделение занималось политическим сыском и надзором за неблагонадежными лицами. В его ведении были дела о революционной и антиправительственной деятельности, наблюдение за общественными настроениями, политические тюрьмы, отдельные вопросы цензуры, а также расследования злоупотреблений помещиков по отношению к крестьянам.
Само ведомство было небольшим: его штат насчитывал всего несколько десятков человек. Но фактической силовой опорой Третьего отделения стал Отдельный корпус жандармов. Главноуправляющий Третьего отделения одновременно был шефом жандармов, поэтому политический сыск и жандармская служба действовали как единая система.
Первым главноуправляющим Третьего отделения стал генерал Александр Бенкендорф, один из ближайших доверенных лиц Николая I. Он возглавлял ведомство до 1844 года.
К концу 1870-х годов, на фоне роста революционного движения и политического террора, Третье отделение уже не справлялось со своими задачами. В феврале 1880 года его подчинили Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия во главе с Михаилом Лорис-Меликовым. В августе того же года и комиссия, и Третье отделение были упразднены, а их функции передали Департаменту государственной полиции при Министерстве внутренних дел.
На местах проекцией воли императора становились генерал-губернаторы и наместники, особенно на Кавказе. Они создавали противовес министерскому влиянию и не позволяли бюрократии окончательно отодвинуть императора от управления страной.
Институт кавказского наместника с его широкими административными правами и эксклюзивным местом в пространстве государственных учреждений стал возможен благодаря настойчивому желанию Николая I управлять империей, а не только слушать доклады министров
Эта логика была закреплена и в Своде основных государственных законов Российской империи, кодифицированных при Николае I. В них говорилось, что государство «управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих».
Верховное управление, таким образом, принадлежало монарху.
В управлении верховном, власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного, определенный степень власти вверяется от Него местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелению
При Александре II, напротив, стало развиваться местное самоуправление. После земской и городской реформ 1860-х годов появились особые исполнительные органы — земские и городские управы. Они были отделены от системы государственной администрации и занимались местными делами.
Земства — выборные органы местного самоуправления, созданные в Российской империи в ходе Земской реформы 1864 года. Они действовали на уровне уездов и губерний и первоначально были введены в 34 губерниях Европейской части России.
Земская система включала земские собрания и земские управы. Собрания принимали решения и утверждали расходы, а управы занимались текущими делами. В уездные земские собрания избирались представители разных сословий, однако выборы были неравными: для крестьян они проходили в несколько ступеней, а влияние дворянства оставалось значительным. Губернские собрания формировались из представителей уездных земств.
Земства занимались местными хозяйственными и социальными вопросами: строительством и содержанием дорог, школ, больниц, развитием медицины, народного образования, продовольственной помощи, местной торговли и промышленности. Именно через земства в российской провинции развивались земская медицина, статистика и начальное образование.
При этом земства не обладали полноценной политической властью. Их решения контролировали губернаторы и Министерство внутренних дел, которые могли приостанавливать постановления земских собраний. Поэтому земства оставались важным, но ограниченным механизмом самоуправления.
Первоначально земская система почти не затрагивала национальные окраины империи. В начале XX века она постепенно расширялась: в 1911 году земства были введены в западных губерниях, на территории современной Белоруссии и Украины, а в 1913 году — в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. После Февральской революции 1917 года земства распространили и на волостной уровень, а также на Сибирь.
После Октябрьской революции земские учреждения были упразднены.
Понятие управления стало связываться не только с монаршей волей и чиновниками, но и участием общества
«Я не признаю возможным управлять страной при посредстве армии чиновников и не признаю, чтобы земские учреждения противоречили нашему государственному строю», — утверждал позднее министр внутренних дел Вячеслав Плеве.
При этом Российская империя не управлялась по единой схеме. В ее составе существовали территории с особыми правовыми режимами и разными степенями самостоятельности. Это усложняло представление об имперском управлении и показывало, что универсальной модели для всей страны не было.
Среди таких территорий были:
- Великое княжество Финляндское — управлялось генерал-губернатором, но фактически сохраняло собственные Сейм и Сенат, законодательство и таможенные границы;
- Царство Польское — первоначально имело собственную конституцию и Сейм, но после восстаний его автономия была ограничена;
- Хивинское ханство и Бухарский эмират — сохраняли внутреннюю самостоятельность, но стали вассалами.
При всем этом к началу XX века в Российской империи сохранялось сакральное восприятие императора, которому Богом дано управлять страной. Управление понималось не только как работа аппарата, но и как личное бремя верховной власти.
Государь — великий Подвижник, несущий на себе бремя власти, бремя забот о своем народе, тяжелое и ответственное (…) великий печальник, берущий на себя управление страной, как солдат ее защиту
В Советском Союзе управление понималось прежде всего как планирование и жесткая вертикаль власти. Ведущую роль в этой системе играла Коммунистическая партия, которая объединяла территориальные и отраслевые структуры управления.
Владимир Ленин описывал управление обществом механически — как управление «единой большой фабрикой»
В стране сложилась модель «партии-государства»: партия не просто участвовала в управлении, а направляла работу государственных органов, советов, профсоюзов и общественных организаций. Ее руководящая роль позднее была закреплена и в советских конституциях.
Как писал Владимир Ленин в работе «Детская болезнь левизны в коммунизме», партия реализовывала диктатуру пролетариата, управляя массами через систему советов, профсоюзов и других структур.
Манипулирование идеологией лежало в сердцевине деятельности большевистской партии по строительству государства и управлению им
Советская модель управления строилась как безличная система.
Предполагалось, что отдельные руководители не должны играть в ней решающей роли: важны были план, дисциплина, исполнение и подчинение генеральной линии партии
На практике это породило административно-командную систему, в которой личная инициатива часто воспринималась как риск. Безопаснее было не искать лучшее решение, а следовать указаниям сверху и избегать ответственности.
Одновременно управление прочно связалось с новым институтом — номенклатурой. Это была особая кадровая система, через которую партия назначала и перемещала руководителей на ключевые посты.
Советские партаппаратчики могли за жизнь сменить несколько разных сфер — управлять регионом, министерством, заводом или партийной структурой
«В советском обществе есть группа профессиональных "управляющих", осуществляющая "управление" (...). Это правящая социальная группа», — писал Михаил Восленский в книге «Номенклатура». По его наблюдению, советские граждане все отчетливее делились на «управляющих» и «управляемых».
Номенклатура — это «управляющие». Функция управления — стержень номенклатуры
При этом номенклатура не была просто системой исполнителей. Даже в сталинское время на каждом уровне иерархии возникали свои «маленькие диктаторы». Из-за размеров страны и сложности задач Иосиф Сталин не мог вникать во все детали управления, и на местах эту роль брали на себя подчиненные ему руководители.
Для управления экономикой были созданы специальные органы. Главным из них стал Государственный плановый комитет — Госплан, которому подчинялась сеть планирующих организаций.
Именно Госплан разрабатывал пятилетние планы, по которым строилось экономическое развитие СССР
Советское управление сочетало территориальный и отраслевой принципы. Со временем обе системы усложнялись. Количество министерств в СССР заметно превышало показатели и Российской империи, и современной России.
министров входило в правительство СССР в 1970 году
Однако управление в СССР не всегда понималось только как жесткая вертикаль. Никита Хрущев прямо говорил, что чрезмерная централизация, достигшая предела в сталинскую эпоху, мешала социалистическому строительству.
Не можем мы прийти в коммунистическое общество, имея такую чрезмерно зацентрализованную систему управления хозяйством
В конце 1950-х годов он начал реформу управления народным хозяйством. Она предполагала децентрализацию и замену отраслевого принципа территориальным. Страну планировалось разделить на экономические административные районы, а в областях, краях и республиках создать советы народного хозяйства — совнархозы, которые управляли бы местными предприятиями вместо министерств.
Но реформа дала обратный эффект. Она разрушила прежние экономические связи, усложнила координацию и снизила качество планирования. Вместо более гибкого управления страна получила разрыв единой управленческой структуры.
Неудача реформы управления стала одной из причин снятия Никиты Хрущева с поста первого секретаря ЦК КПСС
При Леониде Брежневе прежняя система с партийной вертикалью была восстановлена. Однако управлять огромным аппаратом становилось все сложнее. Роль централизованных директив постепенно снижалась, а сама система все чаще работала по инерции. В дальнейшем это стало одной из причин кризиса советской экономики.
При этом официальная риторика оставалась иной. В публичном языке утверждалось, что в СССР создана наиболее эффективная система управления, в которой участвуют трудовые коллективы и все граждане.
В СССР построено развитое социалистическое общество (...). Это — общество подлинной демократии, политическая система которого обеспечивает эффективное управление всеми общественными делами
В современной России советский опыт управления пытались переосмыслить. В официальной риторике его критиковали за излишнюю централизацию и репрессивные методы.
Репрессии имели место быть. Это факт. От них пострадали миллионы наших сограждан. И такой способ управления государством, достижения результата — неприемлем. Так нельзя...
В противовес этому Конституция подчеркивает участие граждан в управлении страной — напрямую, через референдумы, и через избранных представителей.
Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей
Конституция Российской Федерации 1993 года, статья 32, часть 1
В современной политической мысли управление часто связывали с доверием. Так, в книге «Образ победы», написанной руководителем Администрации президента Антоном Вайно в соавторстве с Антоном Кобяковым и Виктором Сараевым, кризисы управления в российской истории объяснялись кризисами доверия к элитам.
Антон Вайно описывал власть как систему управления, в которую входят:
- конституция, законы, суды и государственные институты;
- социальное наполнение этих институтов;
- символический характер власти.
К теме самостоятельного управления обращался и Владислав Сурков в концепции «суверенной демократии». Он противопоставлял ее «управляемой демократии», которая, по его мнению, навязывалась извне и фактически означала внешнее управление страной.
Мы хотим быть открытой нацией среди других открытых наций и сотрудничать с ними по справедливым правилам, а не управляться извне
На практике территориальная и отраслевая организация управления во многом сохранила черты советской системы. Высшим исполнительным органом власти осталось правительство, в которое входят федеральные министры. При этом особую роль стала играть Администрация президента.
Администрация президента состоит из управлений, отвечающих за исполнение решений главы государства в разных сферах
С 2000-х годов в России выстраивалась более жесткая управленческая вертикаль. Это проявилось сразу в нескольких решениях:
- создание федеральных округов — несколько регионов объединялись под контролем полномочных представителей президента, которых часто сравнивали с генерал-губернаторами Российской империи;
- укрупнение субъектов — некоторые автономные образования упразднялись и входили в состав других регионов;
- отмена прямых выборов губернаторов в 2004-2012 годах — главы регионов утверждались местными парламентами по представлению президента;
- встраивание местного самоуправления в общую систему публичной власти — формально муниципалитеты сохраняли особый статус, но на практике все чаще воспринимались как часть государственной иерархии.
Одновременно в политическом языке закрепилось выражение «ручное управление». Оно описывает ситуацию, когда текущие проблемы решаются не через обычные институты, а прямым вмешательством президента — например, после обращения граждан на прямой линии.
В последние годы особое внимание уделялось цифровым сервисам в государственном управлении. Развивались программы электронного правительства, а в управленческие процессы начали внедрять искусственный интеллект.
При этом в сфере управления все чаще подчеркивается ценность суверенитета. Российские власти указывают, что у страны сложилась собственная управленческая традиция, отличающаяся от европейских и американских моделей менеджмента.
Есть государства, где технологии, современные способы управления гораздо эффективнее, чем у нас. Но возникает вопрос: если мы существуем больше 1000 лет и так активно развиваемся и укрепляем себя, значит, что-то у нас есть такое, что этому способствует?
Еще в древнерусских текстах управление было связано не только с властью, но и с землей, над которой эта власть осуществлялась.
Управлять означало быть политическим субъектом — тем, кто способен руководить, вести, «править землю», удерживать порядок и отвечать за подвластное пространство
«Земля представлялась как обязательное, фундаментальное пространство, где правление имело место. "Править" в русском сознании изначально имело геоаксиологическое значение», — отметил Аркадий Недель.
Со временем управление стало восприниматься иначе — как более практическая и техническая сторона власти. Если «правление» относилось к высшему уровню политики, то «управление» все чаще связывалось с аппаратом, процедурами и повседневной работой государственных структур.
Управление — это низшая инстанция по отношению к высшей степени занятия властью
О соотношении власти, управления и бюрократии в конце XIX века рассуждал политический мыслитель Лев Тихомиров. В работе «Единоличная власть как принцип государственного строения» он показывал, что государственное управление должно учитывать интересы разных социальных групп, а чиновники в этой системе должны оставаться только инструментом власти.
«Само по себе чиновничество или бюрократия — понятно, необходимы, как орудие управления для какой бы то ни было верховной власти. Оно составляет язву страны лишь в том случае, когда из орудия управления превращается в силу господствующую», — писал Лев Тихомиров.
Не должно также смешивать государства с правительственным механизмом, которого задача быть орудием верховной власти для осуществления целей государства
Бюрократическое управление часто представлялось русским мыслителям чем-то внешним и чрезмерным.
При этом философ Николай Лосский в книге «Характер русского народа» писал, что русским обществом управляет не только расчет, но и голос совести. Николай Бердяев, размышляя о Федоре Достоевском, связывал другое, более справедливое управление миром с состраданием и братством.
«Власть в этом мире злая, управление миром дурное. Нужно организовать иное управление миром, управление человеком, при котором не будет невыносимых страданий, человек человеку будет не волком, а братом», — писал Николай Бердяев о взглядах писателя.
Сам он развивал и другую важную мысль: управление невозможно без ответственности власти, а свобода важнее чрезмерной регламентации.
В XX веке в России появились и собственные теории управления
Еще в 1920-е годы Александр Богданов разработал тектологию — новую научную дисциплину об организации труда и общих закономерностях управления системами.
Во второй половине XX века этой темой занимался Московский методологический кружок под руководством Георгия Щедровицкого. Методологи пытались создать общее «оргуправленческое мировоззрение» и отделить управление от близких понятий — «руководства» и «организации».
«В течение 30 лет участники методологического кружка описывали различные типы мышления и различные интеллектуальные практики: педагогику, проектирование, науку и научные исследования, управление», — рассказывал Петр Щедровицкий.
Согласно методологам, управление — это «деятельность над деятельностью». Управлять можно только тем, что уже находится в движении.
Задача управления — не создать движение с нуля, а изменить его траекторию: у машины, организации, общества или государства
Через управление методологи объясняли и политику — как столкновение систем, каждая из которых пытается воздействовать на другую.
Что такое политика? Это когда две системы пытаются взаимно управлять друг другом, когда обе захватывают друг друга с претензией на управление, и обе не в состоянии этого сделать, и между ними развертывается столкновение
При этом сами методологи видели в управлении важный парадокс. С одной стороны, оно требует структуры, правил и координации. С другой — полностью подавить самостоятельность управленцев невозможно и вредно для самой системы. «Главный инженер будет нормально работать только в том случае, если вы ему дадите достаточную свободу и обеспечите ему поле для приложения его инициативы, его выдумки», — указывал Георгий Щедровицкий.
Методологи считали, что их идеи должны работать не только в теории, но и на практике. Они хотели подготовить новый слой управленцев, способных менять общество. Позднее через методологический кружок прошли первые российские политтехнологи.
Главный процесс для страны — формирование (...) слоя высококлассных оргуправленцев, а также — формирование соответствующих идей организации, руководства и управления
Политолог Алексей Чеснаков рекомендует:
- Владимир Моисеев. История государственного управления России. М.: КноРус, 2015;
- Сергей Глазьев, Владимир Бодрунов. Современное государственное управление. М.: ЛЕНАНД, КРАСАНД, 2025;
- Владимир Тарасов. Искусство управленческой борьбы. М: Добрая книга, 2024;
- Леонид Клейн. Бесполезная классика. М.: Альпина Паблишер, 2021;
- Игорь Ансофф. Стратегическое управление. М.: Экономика, 1989.